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优化PPP生态环境建设的思考和建议

[ 来源:中国发展网 ][ 时间:2016-06-24 17:49:19 ][ 点击: ]

一、PPP在中国三年取得的成就

PPP作为一种先进的政府投融资管理机制,对促进我国传统的政府投融资理念转变和投融资模式创新,起到了积极的促进作用。

PPP已经逐步成为各级政府,稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。

PPP制度建设初步形成体系,已搭建出法律、政策和标准三个层面的体系框架,出台了不少政策、工作指引和操作指南。

PPP参与各方的机构和能力建设得到显著加强。一批PPP项目已经先后落地实施,发挥作用

PPP项目范围已经从二十年前的电力、交通基础设施和市政公用项目,扩大到了几乎覆盖了城镇化建设全部的各类基础设施和社会服务项目


二、当前PPP市场出现的一些乱象

1、变相包装,伪PPP项目充斥市场

进行结构上的包装和支付方面的伪装,通过采取固定回报、拉长版BT、明股实债等方式,把本届政府要投资建设的项目全部包装成PPP项目,进行变相的融资。为做PPP而做PPP,盲目下达指标任务,甚至把许多零星分散的小项目也打捆进行包装和运作。

2、设置壁垒,隐形阻击民营资本进入

往往刻意回避民营资本的介入。以直接或变相的方式制定规则,设置隐形门槛。直接拒绝或阻拦民营资本进入PPP项目。

3、浪费资源,重复建设机构库和专家库

普遍设立项目库、机构库、专家库的做法欠妥。缺乏统一的标准和规范,已演变成一种行政垄断、地方保护的行为。从现在实际工作中执行的情况来看,也是作用小于初衷,成本大于成效。省、市、县三级政府,都建立自己独立的PPP机构、专家库,极大的弱化了市场配置资源的作用,也消耗和浪费了大量的社会公共资源和财政资金。为一批以次充好、假冒伪劣的机构和专家,披上了合法坑蒙拐骗的外衣。

4、漠视政策,违规提供担保承诺回购

仍然以融资为目的筛选和实施项目。通过过度让利、非理性担保、通过承诺固定投资回报或明股实债等方式,进行PPP的操作。有意回避政策、打擦边球,变相利用PPP谋取私利的行为。从维护PPP模式持续健康发展高度,加强对政策的严肃性和执行情况的监督,避免钻政策空子,把PPP推向邪路。

5、避实就虚,利用政府短板跑马圈地

政府与社会资本之间的信息、能力不对称。政府部门存在短板,筹措建设资金、经营城市资源,缺乏能力。对未来社会资本的投资要求不具体,对投资责任和风险的防范不到位。没有明确的投资期限要求和强度要求,给不少社会资本跑马圈地提供机会。

6、无序竞争,恶意低价中标搞乱市场

2015年以来,市政污水及垃圾处理领域出现了数次超低价中标事件,引起社会的广泛关注和质疑。垃圾焚烧项目从2015年6月江苏新泰垃圾焚烧发电项目报出48元/吨,8月安徽蚌埠生活垃圾焚烧发电项目26.8元/吨;10月江苏高邮生活垃圾焚烧发电项目26.5元/吨;12月浙江绍兴项目以18元/吨的报价,不断突破行业底线。污水处理项目温州市中心片污水处理厂迁建PPP项目,报价0.727元/吨与同场竞标的11家企业差距巨大;12月安徽安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目更以0.39元/吨污水处理费震惊业界,报价明显低于同行的1.67元/吨和2.6元/吨,且远低于当前污水处理的成本价格。他们这样不计后果,是否存在拖延工期、降低工程质量、恶意偷排的风险?是否已经严重损害了环保行业的整体利益,扰乱了PPP发展的社会环境,是需要深思的。

7、误导舆论,过度神化泛化PPP模式

PPP是一场政府投融资体制和机制方面的重大变革,也是一个包括理论、治理、制度和模式的艰难创新过程。任何参与主体不可避免的要处理好改革与发展、创新与规范、时间与速度、数量与质量等多方面的关系。不可能像有些媒体和专家宣称的那样,一P就灵。对PPP的周期性、复杂性和合理盈利,宣传不够,对后续运营管理、成本控制和债务风险防范方面宣传的也不够。把PPP吹嘘成万金油、万能药,甚至把从事PPP咨询这样一个融资专业夸大为一项前所未有的事业,误导了政府决策,也误导了社会舆论和公众,以博取大家的眼球,谋取一己私利。

8、真假难辨,PPP咨询专家一夜爆棚

据初步统计目前从事各类PPP项目咨询和服务机构已经超过三、四百家,所谓的专业咨询顾问超过10000人。一些名不见经传、没有任何PPP项目咨询经验和服务能力的机构、人员,充斥市场。有的机构和刚出校门的人员,通过公开资料和文本,照搬照抄、照猫画虎,心安理得的为政府PPP项目提供服务,收起钱来。

9、资源错配,基金遍地多数浮在半空

明确除了政府部门及融资平台参与外,许多银行、投资机构、施工企业及私募基金,也纷纷参与到了PPP项目的融资中来。各类PPP基金满天飞。绝大部分基金至今飘浮空中,难以落地,特别是私募性质的基金,其资金来源、设立原则、基金的投资与收益等,几乎无法匹配PPP项目的长期性和低盈利性,无法保障基金的预期盈利,因此操作下去将更加困难。

10、污染环境,培训授资格评比排名次

PPP的培训市场和所谓行业评比也是非常混乱。据初步统计,仅北京地区就有各类PPP培训机构近百家,有的以培训结束颁发PPP项目经理、PPP项目咨询师证书为诱饵,以评比为幌子,在国家花大力气清理各类资质、资格和评比活动的情况下,以这种没有任何含金量、没有任何实际价值的所谓资格和排名。在本来就不健康PPP社会生态环境中,又制造和排放了大量的污染物。

三、优化PPP生态环境建设的建议

1、构建良好生态环境,实现PPP模式持续发展

要实现PPP的长期可持续发展,不可避免的涉及到与PPP模式模式运用相关的政策环境、法律环境、金融环境、信用环境和社会环境等多方面的营造。

2、加强对PPP的正确宣传和舆论引导

社会公众媒体和宣传,既要正确宣传推广PPP模式,对我国政府投融资体制改革,产生的根本性和长期性作用,又要避免把PPP过于神秘化、夸大化和万能化。PPP模式的推广和运用,牵涉面广,涉及问题多,操作过程复杂,应积极做好政策的宣传和舆论引导工作。特别是政府部门和相关媒体,要大力宣传PPP在深化政府投融资体制改革和创新政府项目投融资机制中的长期作用,抛弃一哄而上的短期观念和一P就灵的名利思想,辩证看待PPP模式在拉动经济增长、调整经济结构、化解政府债务中的有限作用;要淡化PPP在政府项目中的资金融通、财政减负作用,避免夸大宣传宣传把全部的注意力,集中到提高政府资金的投资效率和提高政府项目运营效率上来。

3、要充分发挥市场机制在推进PPP中的决定作用

各级政府要结合政府行政管理体制改革和职能转变的要求,进一步研究和解决好发挥市场机制在推动PPP模式中的核心作用。PPP项目的参与各方,要结合PPP项目的实施,重新定位政府、社会资本、相关机构等,在PPP模式中的角色和作用,解决好“职能缺位”、“职能越位”和“责任不到位”的问题。要避免以创新为借口,钻政策空子、盲目铺摊子的行为。要审慎决策和使用财政资金,重新认识政府对PPP项目奖补、设立政府性PPP引导基金、变通财政资金投入方式等投入PPP项目。要发挥好政策性资金和财政资金在优化社会投资结构中的主体作用,重视吸引民营资本和国外资金,参与到PPP项目。要避免一哄而上,坚持把地方政府的债务规模控制在地方政府财政能力可承受范围内,不突破红线,守住底线,用好用活社会资本。

4、要真正体现PPP项目实施物有所值精神

各级政府部门,要把降低政府项目的投资成本、提高项目投资和运营效率,作为推进和利用PPP模式的出发点和落脚点。要把PPP项目是否真正的物有所值,放在决策的突出位置,进行判别和决策。要差别化、针对性做好PPP项目的识别和准备工作。要避免急功近利、因做而做,变相增加政府投资项目的综合成本和政府债务压力。

社会资本要正确认识和处理好机会与风险、发展与稳定、能力与不足之间的关系。要摒弃不计后果、盲目跑马圈地,超大范围、超出承受能力,批量承揽PPP项目的现象。要严禁故意钻政策空子,利用方案漏洞,以不正当手段和恶性竞争方式中标PPP项目,争抢投资机会的现象。要客观评价自身认知和发展能力,从一些简单项目、投资规模小的项目做起,把PPP项目的流程和政府之间的相互关系,熟悉起来,真正做到长远合作。要把PPP项目的债务风险纳入企业风险管控的范畴,避免以投机心态,造成PPP项目的风险过度,最终影响投资回收,影响金融市场稳定和经济发展全局。

5、要高度重视中介服务机构的能力建设和职业道德问题

PPP模式推进两年来,从目前市场上反映的情况来看,从事PPP咨询、法律、财务、投资等的中介服务机构,在协助各级政府推进PPP项目的实施和落地方面,无论是规范性和持续性,确实发挥了积极的促进作用。但是在不少地方,政府领导、实施机构对一些机构的服务能力、水平和质量,也是颇有微词。特别是部分从事PPP中介服务的机构,由于缺乏对PPP方面专业知识的了解、缺乏实际操作PPP项目的经验,往往照搬照抄既有的文本和案例,给PPP项目后续运作、管理埋下了很多隐患。也有的中介服务机构,由于缺乏良好的职业道德,在为政府提供PPP项目服务时,利用政府在PPP专业知识、能力的不足,投机取巧、简单行事,未能履行勤勉、尽责的义务。有的中介服务机构,甚至为了自身利益,简化核心流程,照搬照抄文本,误导政府将项目匆忙落地。这些现象既损害了政府和公众的长远利益,也造成一些PPP项目成本升高或者中标价奇低,不仅给政府形象和PPP项目持续运作造成了很大的被动,还受到社会舆论的广泛谴责。如果这些现象不及时改变,不仅直接影响同行业其它咨询和服务机构的名声和形象,还会对健康发展的PPP局面造成不利的影响,这不但要引起此类中介服务机构的重视,对于PPP推进和指导部门、地方政府也要高度重视,通过纠正不良做法,甚至终止和此类机构的合作,还PPP一个健康的生长环境。

6、要平衡好不同利益主体关系

要建设良好的PPP发展社会环境,离不开政策、法律、金融和信用体系建设对它的影响,也离不开政府部门、国企民企、金融投资及其它服务机构等相关利益主体的支持。上述主体和相关因素的紧密联系、相互作用,直接或间接的影响着我国PPP实施的方向、动力和实效,同时它们之间也在相互促进、相互作用和相互转化。因此,要维护PPP发展的生态平衡,促使相关利益主体、各种影响因素处于一个相对均衡的状态,是维持PPP发展良好社会环境最重要的调控策略。当前从全局的角度来看,要尽快消除民营资本进入政府项目投资领域的障碍。要通过PPP立法,引导PPP发展的市场秩序和契约意识的建设。要通过金融体制的改革和金融产品创新,解决好PPP项目的持续性融资和融资不灵、资金不畅的问题。要冷静对待快与慢、优与劣、破与立的关系,辩证看待在PPP发展过程中的创新问题。要统筹兼顾各利益相关者的关系,只要有利于PPP长期健康发展的政策、举措,都需要给予肯定和支持。对不利于促进PPP长期健康发展的行为和举动,都要给予及时的纠正和消除。要积极和慎重的汲取国外在PPP运作方面的经验和教训,避免一知半解的吸收,更不可照搬照抄。要循序渐进、精耕细作、逐步推进PPP的发展,使PPP真正成为推进政府投融资体制改革和机制创新的发动机和加速器。

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